Teilprojekt 1

Sicherheitsrecht und Sicherheitspolitik in Gestalt gesetzgeberischer, behördlicher und gerichtlicher Maßnahmen im „Kampf“ gegen islamistischen Terrorismus stellen einen zentralen Anwendungsbereich für die im Verbundprojekt behandelten Wechselwirkungen dar.

Seit den Terroranschlägen des 11. Septembers 2001 wurden die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen im sog. Anti-Terror-Kampf weltweit stetig verschärft. Die verschiedenen Teilelemente der deutschen Anti-Terror-Gesetzgebung gehen dabei weitgehend auf die Einbindung Deutschlands in internationale Organisationen, multilaterale Foren und in die EU zurück und beziehen sich auf eine komplexe Vielzahl an Anwendungsgebiete: Dem Ansatz einer ganzheitlichen Verhinderung und Verfolgung terroristischer Taten entsprechend wurden unter anderem die Aufklärungs- und Ermittlungsbefugnisse, die dem Bundesnachrichtendienst und dem Bundesamt für Verfassungsschutz sowie dem Bundeskriminalamt zur Gefahrenabwehr und Straftatenverhütung zukommen, ausgeweitet sowie vereins- und aufenthaltsrechtliche Berechtigungen eingeschränkt. Mit dem Zuwanderungsgesetz wurde die Regelausweisung von Ausländern eingeführt, die einer Vereinigung angehören oder angehört haben, die den Terrorismus unterstützt; ferner wurde die Abschiebungsanordnung als Instrument für eine beschleunigte Aufenthaltsbeendigung von terroristischen „Top-Gefährdern“ in das Aufenthaltsgesetz aufgenommen.

Eine Praxis deutscher Sicherheitsorgane, die in der Folge der Anschläge auf dem Berliner Breitscheidplatz forciert wurde, ist, dass auch das Migrationsrecht zunehmend gegenüber nichtdeutschen Staatsangehörigen als Instrument im „Anti-Terror-Kampf“ eingesetzt wird. Die „Flüchtlingskrise“ führte zu einer Dynamisierung und Ausweitung sicherheitsbezogener Maßnahmen in Deutschland. Deren übergreifendes Kennzeichen ist die Bereitschaft von Gesetzgeber, Behörden und Gerichten, nicht nur auf konkrete terroristische Bedrohungen zu reagieren, sondern mit dem Konzept „vorsorgender Sicherheitspolitik“ eine Reduzierung terroristischer Risiken zu bewirken. Damit geht einher, dass nicht nur die Strafbarkeit terroristischer Täter, sondern auch sicherheitsbehördliche Überwachungs- und Eingriffsbefugnisse sowie die Abschiebung ausländischer terroristischer Gefährder zeitlich vorgelagert und sachlich ausgeweitet wird. Eine vorsorgende Sicherheitspolitik verfolgt somit das Ziel einer (von einem zeitlich, sachlich und personell konkretisierbaren Terroranschlag unabhängigen) Verbesserung gesamtgesellschaftlicher Sicherheit.

Ein – politisch und rechtlich – in Kauf genommener „Kaskadeneffekt“ des Konzepts vorsorgender Sicherheit ist, dass sich der Personenkreis vergrößert, der von Sicherheitsmaßnahmen betroffen ist. Er erfasst auch Muslime in ihren grund- und menschenrechtlichen Freiheitsrechten, die entweder gar nicht dem radikalisierten Islam zugehörig sind – oder, wie im Kontext der migrationsrechtlichen Abschiebungsanordnung, „lediglich“ mit diesem sympathisieren.

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Zentrales Forschungsinteresse

Forschungsinhalt ist vor diesem Hintergrund die rechtsdogmatisch systematisierende und funktional-rechtsvergleichende Analyse von Art, Umfang und Auswirkungen grund- und menschenrechtlicher Rechtsbeschränkungen, die im „Anti-Terror-Kampf“ aus einer gesamtgesellschaftlichen Perspektive vornehmlich die muslimische Gemeinschaft betreffen. Im Fokus stehen dabei grund- und menschenrechtliche Garantien, die in nationalen Verfassungen und in europäischen Menschenrechtsverbürgungen wie der Europäischen Menschenrechtskonvention und der EU-Grundrechtecharta verankert sind.

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Vorgehen

In einem ersten Schritt analysiert das Vorhaben grund- und menschenrechtliche Belastungen, die durch Anti-Terrorismus-Maßnahmen auf die Adressaten und auf Dritte entstehen. Diese werden anschließend anhand verschiedener Parameter erarbeitet, um Rückschlüsse auf die Gruppe der betroffenen Dritten zu ziehen. Das besondere Augenmerk der Analyse liegt darauf, ob und inwieweit sich eine spezifische grund- und menschenrechtliche Überbelastung von Muslimen ausfindig machen lässt, die in der Studie unter dem Begriff der „Kaskadeneffekte“ systematisiert und anhand grund- und menschenrechtlicher Standards bewertet werden.

In einem zweiten Schritt wird diese Perspektive um eine funktional-rechtsvergleichende Analyse in Bezug auf Rechtsregime innerhalb und außerhalb der EU erweitert, die auch rechtspolitische Schlussfolgerungen erlaubt.

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Ergebnisse und Handlungsempfehlungen

Auf nationaler Ebene liegen die Einfallstore für eine spezifische Betroffenheit von Muslim:innen im „Anti-Terrorkampf“ zum einen darin, dass eine Vielzahl von Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung an die Staatsangehörigkeit anknüpfen, zum anderen darin, dass Unterstützungshandlungen im Nahbereich religiöser Betätigung Anlass zu behördlichen Maßnahmen geben können. Auf europäischer und internationaler Ebene kommt es zu Maßnahmen im Kontext der Terrorismusfinanzierungsbekämpfung, die neben den Adressat:innen auch Familienangehörige, zivilgesellschaftliche und humanitäre Akteur:innen betreffen. Aus gesellschaftspolitischen Gründen und aufgrund des – aus dem nationalen Verfassungsrecht und internationalen Menschenrechtsschutz herrührenden – Verhältnismäßigkeitsprinzips ist auf eine Begrenzung und Abmilderung von Kaskadeneffekten auf Grund- und Menschenrechte von Muslim:innen hinzuwirken. Diese lassen sich auf nationaler Ebene insbesondere im Kontext gerichtlicher Kontrollen realisieren, auf internationaler Ebene im Bereich der Terrorismusfinanzierungsbekämpfung durch eine Vereinheitlichung und Verbesserung von Ausnahmeregelungen. Auf Grundlage einer umfassenden Grund- und Menschenrechtsanalyse empfiehlt das TP 1 eine Harmonisierung der Familiensonderregelungen innerhalb der verschiedenen EU-Sanktionsregime. Darüber hinaus sollte Familienangehörigen ein eigenständiges Recht eingeräumt werden, die Freigabe existenziell wichtiger finanzieller Mittel zu beantragen. Der Vergleich zwischen der allgemeinen Bevölkerung und den Familienangehörigen sanktionierter Personen als besonders betroffene Dritte verdeutlichte die Analyse des TP 1 die Notwendigkeit, Sicherheitsinteressen mit Grundrechten sorgfältig auszubalancieren. Für Familienangehörige wird ein individueller Einzelfallansatz empfohlen, um das Risiko von Missbrauch oder Umgehung der Sanktionen durch Mittelumleitung bestmöglich zu minimieren.

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Team

Leitung

Wissenschaftliche Mitarbeiterin